未经批准转让划拨土地上的房屋，该咋处置 | 以案说法

案件

2010年，A将改造房出售给B，仅办理了房产过户登记手续，但未办理土地证过户登记手续。 2016年，B将房屋出售给C。C申请过户登记，房产登记机构要求对该房屋和土地进行不动产登记。由于原土地证仍在A名下，登记人员要求A、B、C三人一起到现场办理房产过户登记。 C不服，向房地产登记机构提起行政诉讼。

分析

房屋、土地权利人信息不一致怎么办？

在不动产统一登记之前，实行的是各职能部门分散登记制度。房产证由房地产部门登记颁发，土地证由国土部门登记颁发。 2015年，国务院要求原国土资源部门统一土地、房屋、林权、海域等不动产登记职责，并颁布了《不动产登记暂行条例》登记机构统一办理土地、房屋等不动产登记。 2016年以来，各地依法进行不动产登记职责和机构整合，将不动产登记职责统一到地方自然资源主管部门。本案所述情况发生在统一注册之前。各登记机构实行分散登记。此外，城市房屋价值较高，普通百姓缺乏法律意识。为了省事或者省钱，他们只登记了房屋过户，没有登记土地过户。导致房屋和土地的过户登记不是同时发生，土地和房屋权利人信息不一致。如果购房者再次出售房屋，权利关系就会变得更加复杂。

我国法律将房屋和土地视为不同的客体，应当一并处理。民法典确立了“地随房屋”、“房屋随土地”的原则。其目的是使土地使用权与土地上的产权所有者保持一致，有利于权利的行使，避免纠纷。不动产统一登记全面实施后，分散登记遗留的历史问题逐渐显现。特别是，房地产权利人信息不一致，导致权利人无法行使其权利的情况很多。 2017年，原国土资源部办公厅印发《关于全面排查不动产登记“中阻碍”问题的通知》，要求对于历史遗留问题，必须尊重历史、面对现实、遵循按照政府承诺，维护人民群众合法权益的原则，登记发证应当与历史遗留问题分开处理，只要权利人拥有合法的权属证明。注册应该是各地出台的解决不动产登记历史遗留问题的文件提供的解决方案基本相同：都是因为未办理而无法提供原土地使用权证。土地过户登记及时、原权利人下落不明等情况，现房产权人可以申请房产。一站式统一注册。权利人核实后，出具承担相关法律责任的承诺书，并由登记机构在报纸上公告原土地使用权证作废，然后办理产权、土地统一登记手续。持有者。

然而，2017年最高人民法院的一则案例让这一做法变得不确定。毛某诉南京市政府、南京市国土资源局向第三人吴某审核核发国有土地使用权证一案，再审审查及审判监督行政裁定书[( 2017）最高院申2625号]认为，因出售房屋导致国有土地使用权一并转让的，出让方与受让方应当共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。在没有毛泽东参与的情况下，南京市政府依据吴某单方面申请进行土地变更登记并核发国有土地使用证，违反了上述相关法律法规的规定。二审法院认为，其行为构成程序违法，并无不当。但涉案土地使用权依法须办理变更登记。土地变更登记的内容符合法律规定，没有侵犯毛某的合法权益。二审法院维持南京市政府发证行为的效力，并无不当。本案可以说是综合考虑了各方面因素的一个相对平衡的判决。登记机构为民便民造福、勇于负责的做法仍存在合法风险。

至2021年，自然资源部印发《关于加快解决不动产登记中若干历史问题的通知》，要求加快解决国有土地上已出让的城市住宅历史问题，“历史遗留下来的房地产登记难问题得到解决。 。文件明确了如何处理原本分散登记的房屋、土地信息不一致的问题。即，如果因房屋所有权多次流转、土地使用权不同步流转而造成房屋、土地权属不一致的，经核实后，权属关系的变化就会清晰。如果没有争议，房屋所有权人可以单方按照规定程序申请办理房产、土地权利归属相同的不动产登记。至此，也算是为上述做法提供了法律依据。

未经批准擅自转让地上建筑物的，属于违法转让行为

分配的土地是免费的，并且有特定的用途。其设立是通过行政许可完成的。如果未经批准而允许自由流动，将导致国家财政收入的流失和土地用途的改变，损害国家利益和社会公共利益。因此，划拨建设用地使用权应属于民法典规定的“法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物”。根据《城市房地产管理法》规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，必须按照《城市房地产管理法》的规定报有批准权的人民政府审批。国务院。 《查处自然资源违法行为工作办法（试行）》（以下简称《查处办法》）明确，非法转让未经批准划拨取得的国有土地使用权的行为属于违法行为。转让，依照土地管理法第七十条的规定办理。依照第七条的规定，没收或者拆除。

在划拨土地上修建的房屋，如房改房、经济适用房等，转让时须报政府批准，并协议办理出让手续，并缴纳出让土地出让金。上述土地随房屋流转、房屋随土地流转的情况不适用。当然，作为历史问题，该原则不能直接适用于单方面适用的形式。否则，不仅违反法律规定，还会导致国有资产流失。

《国土资源部关于购买公有住房和经济适用住房挂牌出售有关土地问题的通知》明确，土地出让金由购房人缴纳。为简化手续，对购买的公营住房、经济适用住房所在地的土地进行划拨。对于土地，只有当同一栋楼的第一套房屋上市时，购房者才会与土地管理部门签订土地使用权协议。转让合同签订后，其他房屋可直接挂牌交易，并可办理国有土地使用权转让登记，无需办理审批手续。这相当于第一个挂牌房屋的房东代表该地块内的所有房屋业主签署了将划拨土地转让给受让土地的协议。办理审批手续并签订转让合同后，购房者须缴纳房屋所在地块分配份额的土地出让金。

查处违法转让行为是否有时限？

《行政处罚法》明确，两年内未发现违法行为的，不予行政处罚。但违法行为有持续或者持续状态的，从行为结束之日起计算。本条是指行政机关追究违法行为当事人行政法律责任的法定期限。违法行为已超过责任期限的，不再追究行政法律责任。所谓“违法行为具有连续性或者继续状态”，是指行政违法行为连续或者违法行为持续。连续违法行为是指同一违法主体连续实施两次以上相同性质的违法行为。连续违法行为是指同一违法主体在一定期限内连续实施违法行为。因此，如何判断违法转让行为的性质，关系到追究时限。

根据《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，土地使用权转让是指土地使用者对土地使用权的再转让，包括出售、交换和赠与。根据《城市房地产转让管理规定》，房地产转让是指房地产权利人通过出售、赠与或者其他合法方式将其房地产转让给他人的行为。可见，以买卖、交换、捐赠等作为转让方式的行为属于暂时性行为，与非法占地等持续性行为有本质区别。因此，根据行政处罚法的规定，责任时效期限为二年，自违法行为发生之日起计算。具体违法时间可以根据双方签订出让、赠与等合同的时间来确定。行政机关在处罚非法转让划拨土地使用权时，应注意不能仅通过签订转让书来认定违法土地转让行为。合同或协议并支付转让价款。他们还应确认受让人是否实际接收、占有和控制土地。由于划拨土地流转属于私人行为，相对隐秘，难以侦查，这可能会导致违法划拨土地流转超过问责期限而无法受到处罚，影响社会公平。

原国务院法制办在给湖北省人民政府法制办《关于如何认定违法行为持续或者继续发生的请示》的复函中明确，刑法是指当事人基于同一故意而故意实施违法行为。 ，连续实施数起独立行政违法行为并违反同一行政处罚规定。行政相对人将划拨土地或者地上建筑物非法转让给多人，是在非法转让土地的基础上多次独立非法转让的故意连续行为，违反了土地管理法关于非法转让的规定。行为人违法意图相同、时间、空间关系密切、侵害同一合法权益的，行政机关可以认定违法转移行为处于连续状态，所有违法转移行为自发生之日起计算。最后一次非法转移结束时。转让责任的期限。

非法转让行为有法律法规相抵触

违法转让、配置土地上的房产，违反土地管理法、城市房地产管理法的规定。两部法律属于同一层次，有相应的行政处罚规定，但对非法转让的处理规定不同，造成法律规定相互冲突。在行政法领域，法律规定并行是指一项行政违法行为同时符合多个法律规定的规定，需要从中选择适用的法律规范的情况。

《土地管理法》没有区分未经批准的划拨土地出让和其他违法出让行为。其中规定，对违法转让的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得，可以并处罚款，这与城市房地产管理法的规定一致。但擅自将农用地转为建设用地、新建建筑物等设施的，将根据是否符合土地利用总体规划予以区别对待。不遵守期限拆除的，符合规划的，违法出让土地上新建的建筑物将被没收。财产和其他设施。这种处罚是针对非法转让土地的受让人。对于未经批准转让房改房、保障性住房等划拨土地财产，实际上每一次转让都构成违法转让，不能适用房地一体转让的原则。违法转让土地的受让人再次将土地转让给他人，即再次转让土地的，应当分阶段就违法转让行为进行处罚。因此，如果根据土地管理法的规定，没收财产并处以罚款，未经批准进行转让的事实依然存在，并没有消失。仅限以出让、使用权出让、出租等方式擅自使用农民集体所有土地用于非农业建设的违法出让，或者以转让、出租等方式违法将集体经营性建设用地转让给单位或者个人使用的行为依照土地管理法第八十二条的规定，可以责令限期改正。

《查处条例》规定，未经批准非法转让以划拨方式取得的国有土地使用权的，属于违法出让行为。笔者认为，在房地产转让方面，应优先考虑《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》。有其他违法流转行为的，优先适用土地管理法的规定。即未经批准转让划拨土地且未建设的，适用《土地管理法》。惩罚;房地产已建成并转让的，由县级以上人民政府土地管理部门责令依照城市房地产管理法的规定缴纳土地使用权出让金；有违法所得的，没收违法所得，可以并处罚款。

（作者单位：福建省自然资源厅自然资源开发利用处）