最新发布！土地二级市场24条指导意见

介绍

国务院办公厅近日印发《关于完善建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场的指导意见》。作为国务院首部专门规范土地二级市场建设的文件，《指导意见》着眼于促进土地要素顺畅流转，以提高存量土地资源配置效率，明确土地二级市场交易规则，创新运行模式，加强服务和监管，为我国土地二级市场交易提供了顶层设计制度保障。

在全面总结2017年初自然资源部在34个市县区开展土地二级市场试点实践经验的基础上，国务院办公厅于2019年7月6日印发了《关于完善建设用地使用权转让、租赁和抵押二级市场的指导意见》（国办发[2019]34号，以下简称《指导意见》），旨在调整和规范国有建设用地使用权二级市场交易行为。作为国务院首部专门规范土地二级市场建设的文件，《指导意见》以促进土地要素顺畅流转为重点，以提高存量土地资源配置效率为目标，明确了土地二级市场交易规则，创新了运行模式，加强了服务和监管，为我国土地二级市场交易提供了顶层设计制度保障。

一、《指导意见》出台背景

1.深化土地市场改革的必要性

《指导意见》响应了党的十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署要求，“完善土地租赁、转让和抵押二级市场”，落实“放管服”改革举措，旨在深化土地市场化改革，促进土地要素顺畅流转，盘活存量土地资源，提高土地高效集约利用水平。

2. 问题导向的需求

与土地一级市场相比，土地二级市场在运行发展中存在“交易规则不完善、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善”等问题，制约了存量土地资源的盘活利用。《指导意见》坚持问题导向、目标导向，规范土地二级市场交易中存在的上述问题，构建了土地二级市场交易的基础性、系统性制度安排，无疑为今后土地二级市场的健康运行提供了政策指引。

3.基于试点实践经验的制度建设需要

同时，《指导意见》也是对自然资源部自2017年以来在全国34个市县区开展的土地二级市场试点两年来的实践经验的回顾和总结，并通过制度安排全面推进。因此，在内容结构上，《指导意见》也与《完善建设用地使用权转让、租赁和抵押二级市场试点方案》（以下简称《试点方案》）类似，从实体政策规定和程序要求两个维度对土地二级市场的总体要求、交易规则、运行模式、服务体系、保障措施等进行了阐述。

2.《指导意见》完善土地二级市场交易规则

《指导意见》聚焦国有建设用地使用权转让、出租、抵押三大土地二级市场交易关系，在交易规则、管理、保障机制等方面较试点方案做出了更加具体的细化和完善，内容更加全面、具有指导意义（具体交易规则主要内容见下表）。其中，《指导意见》重点完善了以下交易规则：

1. 转让

关于国有建设用地使用权出让规则，《指导意见》进一步明确了以下几个方面：

1、强调涉及房地产转让的，应当按照房地产转让相关法律法规办理相关转让手续。但《指导意见》并未对“土地转让预登记”的做法作出直接回应。

《指导意见》延续了试点方案关于扩大建设用地使用权出让形式的规定，进一步明确建设用地使用权转让时，地上建筑物、其他附着物所有权一并转让。但涉及房地产转让的，应当依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规的规定办理房地产转让相关手续。

对此，《指导意见》并未直接回应土地使用权出让实际操作中“土地出让预登记”的做法以及涉及土地出让的房地产交易中地方立法的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》[1]第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，必须按照出让合同的约定进行投资开发，若为房屋建设项目，必须完成总开发投资的25%以上，否则不得转让。虽然《试点方案》并未明确房地产出让应当遵守房地产相关法律法规，但试点工作中为降低交易门槛，部分改革试点地区已突破上述房地产交易限制。 例如，宁波市、临沂市相关规定确立的“先投资、后转让”原则，允许未完成开发总投资25%以上的国有建设用地使用权在签订出让合同后依法办理预登记，待开发总投资达到法定要求后再依法办理房地产转移登记。从有利于盘活和促进闲置低效土地利用的角度，预计后续规范土地二级市场交易的政策将明确“土地出让预登记”。

2.在确定土地出让条件时，要注重保障土地二级市场交易的自由，进一步完善土地分割、合并出让政策。

相较于试点方案的规定，《指导意见》在明确不同权力下建设用地使用权出让的必要条件的同时，进一步明确以出资、股权投资取得的建设用地使用权转让，不再需要经原批准出资、股权投资建设用地使用权的主管部门批准，转让后可以保留为出资、股权投资，也可以直接改为转让方式。可见，只要符合法律法规规定和合同约定，以出资、股权投资取得的建设用地使用权转让可以充分自由流转，简化了政府审批程序，保障了市场主体之间的交易自由。需要注意的是，《指导意见》并未重申以授权经营取得的建设用地使用权转让规定。

此外，从推动存量土地二级市场出让与盘活的立法视角，《指导意见》在《试点方案》仅明确土地分割出让政策的基础上，进一步明确了土地分割、土地合并出让的政策要求。其中，对分割、合并后土地的条件定义为“具备独立子地块条件”，较地方试点规定中的类似独立使用价值更为科学。但土地分割、合并的流程要求，仍需地方政府出台相关细则。

（二）租赁

在完善建设用地使用权出让管理制度方面，与试点方案相比，《指导意见》主要明确了以下几个方面：

1.针对划拨土地出让过程中长期存在的不规范现象，提出规范管理要求。

《指导意见》明确要求将租金中所含的土地出让收入纳入土地出让收入管理，以解决后续划拨土地出让涉及土地出让收入征收管理不力造成国有资产流失的问题。划拨土地长期出租，或部分出租、可分割的，应依法办理出让、出租等有偿使用手续。同时，还提出建立划拨土地出让收入年度报告制度，出租人依法申报缴纳相关收入的，无需再单独办理划拨土地出让审批手续。划拨建设用地使用权出让由审批制调整为报告制，进一步简政放权，提高政府服务效率。

2.营造良好租赁环境，培育土地租赁市场。

《指导意见》对地方自然资源主管部门培育土地租赁市场提出了明确要求，包括提供发布租赁信息的条件和场所、制定规范的租赁合同文本、提供交易证明服务、发布租赁市场指南等。

（三）抵押

《指导意见》明确完善建设用地使用权抵押机制，确保土地用途不改变、利益相关者权益不受损害。同时也要求地方政府探索完善相应的风险防控机制。具体来说，有以下亮点：

1.明确不同权属的建设用地使用权抵押条件。

与试点方案相比，《指导意见》明确规定了以不同方式取得的土地均可抵押，并细化了以划拨、租赁方式取得的建设用地使用权抵押的基本条件。其中，划拨土地抵押权实现时，应先支付土地出让收益；租赁土地承租人按规定缴纳土地租金并完成开发建设后，按照租赁合同的约定，其地上建筑物、其他附着物可以依法与土地一并抵押。

2、进一步重申自然人和企业都可以作为抵押权人。

过去我国主要出于金融市场监管的需要，对土地使用权抵押权人的资质进行限制或审查，如非金融机构作为抵押权人或者企业以土地使用权作为抵押物，需经金融监管部门批准。但2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》[2]第六十六条，放宽了不动产抵押权人登记的限制，即自然人、法人或者其他组织可以依法以不动产抵押，以保障其债权的实现。对此，《试点方案》和《指导意见》均重申，自然人和企业可以依法以建设用地使用权和土地上建筑物、构筑物所有权作为抵押权人，申请办理不动产抵押登记。

3.允许养老、教育等非公益性社会领域企业以其有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。

根据《中华人民共和国担保法》第三十七条第三款[3]和《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第三款[4]的规定，学校、幼儿园、医院等公益事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会福利设施不得抵押。同时，《全国人大常委会法制工作委员会关于民办学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施可否抵押的请示的意见》（法工办发[2009]231号）也认为，民办学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会福利设施，根据《物权法》第一百八十四条的规定，不得抵押。 但原国土资源部不动产登记中心（法制中心）在回答“医疗卫生慈善事业”用地能否设立抵押权的问题时[5]认为，通过出让方式取得的、规划用途为“医疗卫生慈善事业”的土地，在建筑物建成投入使用前，不属于医疗卫生设施，其转让不会导致公益事业的实现，因此不属于法律禁止抵押的范围，可以设立抵押权。

从上述文件可以看出，法律禁止以非流通性或公益性财产设立抵押，而是否认定为公益性则要从抵押人身份、抵押人设立目的、抵押物标的物三个方面综合考虑。《试点方案》并未明确养老、教育等社会领域企业是否允许以有偿取得的建设用地、设施使用权等财产进行抵押融资。但自试点工作启动以来，太原、宁波、昆明等试点地区出台的支持政策已明确探索自然人、法人或其他组织以受让方式取得科教、医疗卫生慈善、公共设施等建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物等的可能性。 《指导意见》对上述操作持积极态度，进一步明确养老、教育等社会领域非公益用途的企业，允许以有偿取得的建设用地使用权、设施使用权等财产设立抵押，符合国家鼓励和引导社会资本参与公益事业领域投资的需要，有利于充分发挥建设用地使用权的财产价值和融资功能，拓宽融资渠道，支持民营经济发展。

《指导意见》建立土地二级市场交易运行机制

为保障土地二级市场建设和发展，《指导意见》贯彻落实“放管服”改革总体要求，构建土地二级市场交易运行机制，主要包括：

1.建立交易平台

为解决土地二级市场因交易地点、交易人、交易方式等原因造成的信息不对称、平台运作不规范等问题，《指导意见》要求各市县自然资源主管部门在现有土地交易平台或机构基础上，建设统一的城乡土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，大力推行网上交易。

（二）规范交易流程

《指导意见》明确提出建立“信息发布—意向达成—签订合同—交易监管”的二级土地市场交易流程，加强政府对二级市场交易的事中事后监管。其中，对土地交易价格异常时政府行使优先购买权的标准进行了细化，即“申报价格低于标价20%以上的，市、县人民政府可以行使优先购买权”，但并未延续《试点方案》中“申报价格……高于基准地价或者标价一定比例的，政府可以依法依规实施交易调控”的要求。

3.加强信息交流与共享

《指导意见》要求，有关部门之间、有关部门与司法机关之间要加强信息共享，建立完善联动机制和联合监管机制，消除因涉地司法处置、涉地资产处置、涉地股权转让监管等方面的信息不对称对土地二级市场运行造成的障碍。

结论

《指导意见》对于我国形成一二级市场协调发展、规范有序、集约高效的现代土地市场体系具有重要意义。但就其具体内容而言，24条意见相对原则性，虽然对很多实际问题具有指导意义，但实用性不够，未能解决土地二级市场实践中存在的很多操作性问题，比如本文提到的房地产转让相关规定的适用问题。《指导意见》出台后，要求地方结合本地实际情况，研究制定相关实施细则和配套措施，解决本地土地二级市场交易过程中出现的实际操作性问题，有效盘活本地存量建设用地，激发土地资源活力。

附录：土地二级市场交易规则对比

【注】上述相关规定只是对其中的重要内容进行了列举式的阐述，并未穷尽具体规定。

笔记：

[1] 第三十九条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产应当具备下列条件：（一）已按照出让合同的约定足额支付土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）已按照出让合同的约定进行投资开发。该土地为房屋建设项目的，已完成总开发投资的25%以上；为大型开发项目的，已经形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时已建成房屋的，还应当持有房屋权属证书。

[2] 第六十六条 自然人、法人或者其他组织为实现其债权，依法以房地产抵押的，当事人可以持房地产权属证书、抵押合同、主债权合同以及其他必要的材料共同申请抵押登记。

抵押合同可以是单独的书面合同，也可以在主债务合同中设定抵押条款。

[3] 第三十七条 下列财产不得抵押：

（一）土地所有权；

（二）集体所有的耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权，但是，本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；

（三）学校、幼儿园、医院等公益事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会福利设施；

（4）产权、使用权不明晰或者存在争议的财产；

（五）依法被查封、扣押或者监管的财产；