公产房使用权转让、继承问题的法律适用

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第 1259 期：HDFYSYSS20191259

单位｜恒都商事诉讼法律中心

作者：房地产、建筑工程及基础设施专业组 张艳

编辑｜恒都微信运营团队

公有住房是我国计划经济体制下特有的产物，大部分住房由行政机关、国有企事业单位通过福利分配的方式获得，用于解决职工住房问题。获得这些住房的居民必须按规定缴纳租金，成为公有住房的实际使用者。由于公有住房的使用者不具备房屋的处分权，但客观上公有住房确实具有市场交易价值，因此，从目前的法律适用和司法裁判角度，有必要对公有住房使用权的流转与继承问题进行梳理。

1. 公有住房使用权转让

司法实践中，各地法院对公有住房使用权转让合同的效力的看法相对一致。

天津市第二中级人民法院（2016）津02民终845号判决认为，随着住房制度改革的不断深化，公有住房租赁权的取得方式发生了质的变化，允许公有住房租赁权通过有偿交换的方式实现其交换价值，此外，在一定条件下，也可以通过购买的方式取得公有住房租赁权。

北京市第二中级人民法院在（2014）二中民再终字第09080号产权确认合同纠纷案中也认为，根据北京市高级人民法院关于直管公有住房相关问题的规定，直管公有住房是指依法由政府公共住房管理部门或者政府授权的管理单位直接经营管理的国有住房。本案争议房产性质按照规定应当为直管公有住房。根据《北京市人民政府关于城市公共住房管理的若干规定》，公有住房买卖必须按照房屋管理部门的规定进行；经区、县房屋管理部门审查批准，并办理契据过户手续，按规定缴纳税费。未经批准，不得擅自买卖； 公有住房承租人不得将租赁的住房转租、转让、出借给他人或者擅自交换使用……换言之，在不违反政策法规的前提下，符合上述指引和公有住房管理政策规定的转让行为应当有效。

在（2016）内01民终2493号案中，关于涉案公有财产转让协议的效力问题，内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院也认为，根据《最高人民法院关于买卖合同司法解释的解释及适用》第三条第一款的规定，“一方当事人以出卖人订立合同时对标的物不具有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”虽然房屋转让时尚未具备取得房屋权证的条件，但当事人转让房屋的意思表示真实，协议合法有效，协议无效的主张不能成立。

综上所述，若公有住房使用权转让合同不违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在其他可能导致合同无效的情形，转让合同通常视为有效，各方当事人应当按照合同内容履行各自的义务。但不同地方的公有住房使用权转让流程仍存在差异，实际操作中应按照当地关于公有住房租赁权变动的政策规定，与相关主管部门办理转让。

2. 公有住房使用权的继承

目前法律对公有住房能否继承尚无明确规定，司法审判实践中各地观点不一。传统观点认为，根据《中华人民共和国继承法》，继承物为公民死亡时遗留的个人合法财产，而公有住房属于国家财产，自然不属于继承。公有住房是基于特定政策条件创设的，具有一定的个人属性，依法不属于法律规定的继承范围，当然不能继承。天津市南开区人民法院作出的（2018）津0104民初13365号继承纠纷案民事判决采纳了此种观点，认为当事人的诉讼请求不符合起诉条件，裁定不予受理。

但也有法院认为，虽然公有住房的产权属于国家所有，不属于承租人的继承权，但公有住房的租赁权应当纳入继承范围。按照现行政策，公有住房的有偿转让实际上赋予了公有住房一定的经济价值。按照法律规定，继承既包括公民死亡时遗留的个人合法财产，也包括公民应当享有的财产权利。因此，公有住房所附带的具有相应经济价值的财产权利具有私有财产的属性，应当像其他财产一样被认定为继承物，可以继承。

实践中，部分省市采取灵活方式解决公有住房使用权继承问题。例如，《天津市公有住房变更承租人管理办法》第二条规定，公有住房承租人死亡或者迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请转让。公有住房使用权转让只能由一人申请，有两名以上（含两名）家庭成员符合转让条件的，必须达成一致意见后方可申请转让；第三条规定，公有住房承租人死亡，不符合第二条规定的转让条件的，由承租人的兄弟姐妹等在本市主要报纸上登载公告，公告期满三个月后无异议的，提交书面承诺书后即可申请转让。 可见，上述规定虽然没有直接表明公有住房可以继承，但实际上继承人死亡后，可以变更租赁房屋的租赁权，这是变相承认公有住房使用权的可继承性。

变更主体：对于公有住房，可以申请变更的承租人范围与《继承法》规定的法定继承顺序不同。根据《继承法》，继承应按以下顺序进行，第一顺序：配偶、子女、父母，第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。与此不同的是，根据北京市《直管公有住房变更申请审批条件及工作程序》，申请变更为公有住房承租人的申请人必须是：与原承租人同住两年以上且无其他住房的直系亲属，与原承租人同住同一户籍且与原承租人同住的其他家庭成员无异议。因此，申请变更的承租人并非直接依据《继承法》中的法定顺序，而是在此基础上受到一定的限制。

变更手续：承租人变更必须符合政策规定和法定程序。例如，天津规定公租房承租人死亡，无配偶、父母、子女的，承租人的兄弟姐妹需在本市主要报纸上登报公告，公告期满三个月无异议，申请过户。承租人死亡的，由其配偶、子女、父母以外的其他同户籍亲属申请变更，并需出具符合过户条件的人放弃承租权并同意过户给其他亲属的经过公证的协议。因此，公租房承租人变更手续因变更承租人身份不同而存在较大差异。

综上所述，在目前的政策环境和经济背景下，公有住房转让继承的法律适用仍存在一定的不确定性，建议公众在遇到具体问题时，及时全面了解当地的政策规定和程序，防范法律风险，维护自身合法权益。