北京市房屋租赁管理办法引热议：专家解读租赁登记、安全责任与罚则条款

姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任

薛刚凌 中国政法大学法学院教授

程洁 清华大学法学院副教授

新京报时事访谈员陈宝成北京报道

访谈动机

11月20日，《北京市房屋租赁管理办法（征求意见稿）》正式公布，此草案有这样的简称。实际上，两年之前，有关部门针对此草案征求过意见，最终因为市民反对所以被搁置。此次新的草案是在原来草案的基础之上，进行了许多修改。当下公众争论的焦点集中在“租赁登记，安全责任书，相关罚则”等条款。

就以上问题，我们采访了三位行政法学专家。

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第十条，出租人需自与承租人订立房屋租赁合同之时起，在3日之内，前往房屋所在之地的基层管理组织，办理房屋租赁登记手续。

第十四条，出租人需遵守如下规定，其中包括，告知承租人应当遵守的房屋安全使用规定，告知承租人应当遵守的治安管理规定，并且，要与承租人签订责任书，以此明确双方的安全责任。

若出租人未按照本办法第十条所规定的那般去登记出租房屋等相关情况，就要责令其予以改正，并且可处以二百元以上五百元以下的罚款啦。

出租人违反本办法第十四条第（四）项规定的，责令改正，情形属此的一种可能，责令改正，同时，出租人违反本办法第十四条第（六）项规定的，责令也需改正 ，也存在这种情况，并且可处200元以上1000元以下罚款。

―――摘选自《北京市房屋租赁管理办法（征求意见稿）》

行政管理应“必要和适当”

《新京报》提出疑问，人们通常所理解的是，房屋租赁这件事属于私人范畴，能够依靠合同予以解决，那么政府有没有出台法规进行管理的必要性呢？

薛刚凌表示，就总体情况而言是存在需求的。当下城市租赁市场处于持续扩大的态势，人口流动迁移的数量也日益增多，据我所看到的资料显示，在北京存在着两三百万人有着租房的需求，租赁市场的确涉及众多当事人的利益呀。故而，构建一个规范且有序的租赁市场，对于社会的稳定有着积极意义，也有利于打造和谐的秩序。要是仅仅倚靠市场来调节，鉴于市场自身的自律程度尚未达到很高的水准，还存在诸如欺诈之类的不正当手段，极易形成不对等的交易局面，如此一来，承租人的利益有可能无法得到保障，出租人的利益同样也无法得到保障。

程洁称：房屋出租大多属于私人之间形成的经济关系，然而要是出现了某些交易双方没办法自行跨越（或者自然知晓）的困难状况，像信息不对称或者其他某类制度方面的阻碍，一方当事人对另一方的某些信息难以获悉，像是房屋是不是已经被租给别人、是否存在债务上的包袱等等，那么就存在可能致使政府出面，强制规定一方或者双方承担某项义务 。

新京报：管理的范围应该有多大？

姜明安表示，判断政府规制行为自身是否正当，重点在于具体那个规制措施是不是“必要与适当” 。

所说的“必要”，应当是为了维护公共利益或者保护他人权益而必定需要的，至于什么叫做“公共利益”以及怎样去认定“公共利益”，那么是要由“公共利益”的主体，也就是社会公众或者人民代表机关通过一定的方式以及途径，像是听证会、论证会、网上讨论等去确定的；所说的“适当”，主要是指符合比例原则，也就是在好多种可能的方案当中，政府要是想要实施规制，那就必须得提出好多种方案,从中挑选出对财产所有权人和合同双方当事人利益损害最小、负担最轻的方案。

程洁说，从效用方面去理解，政府介入的恰当性就在于强制要求所产生的结果，能够提供交易所需的“自然市潮”条件 ,进而促成双方之间的交易。标点符号 。"。

公民配合执法，政府可以奖励

新京报：本草案的上位法依据是什么？

姜明安表示，此项政府规章存在主要立法依据两个方面，一方面，《城市房地产管理法》第54条规定，住宅用房租赁那是应当去执行国家以及房屋所在城市人民政府所规定的租赁政策的；另一方面，《治安管理处罚法》第57条涵盖了房屋出租人的义务以及违反义务之后的法律责任的相关规定。据此能够看出，这一规章是具备法律依据的。

新京报：具体到处罚条款，你觉得是否合法、合理？

薛刚凌表示，从总体上去看，规定所具有的导向是正确的，然而，我提出这样的建议，针对某些义务性设定来讲，政府应当较多地运用鼓励的方式，当公民予以配合之时应该给予奖励，而并非是附加义务之后进行处罚。毕竟，出租人并不具备权力，同时也欠缺手段去调查承租人的隐私。

程洁表示，具体来讲，草案罗列了25项能够予以处罚的项目，并且主要是金钱方面的制裁，其数额在200元到3万元之间不太一样，我认为当中有些条款是存在着问题的。

首先，存在这样的情形，即某些罚款是欠缺法律依据的。比如说，在除登记义务之外的范畴内，《房地产法》并没有对其他租赁行为认定为违法进而规定处罚措施，所以呢，由北京市人民政府作出相关罚款规定，这是缺乏法律依据的。

其次，有那种超出权限去进行设定的处罚情况。要是讲房地产管理部门责令去补办手续并且还得出处以罚款是有着相应依据的，这是由于《城市房屋租赁管理办法》第32条明确规定，对于不登记备案、不按期申报、领取榷房屋租赁证》的，责令在限期内补办手续，并且还能够处以罚款。然而建设部所规定的时间是在合同订立之后30的情况下，而北京市所规定的时间却是在3天的情况。当然了，前面所说的建设部规定也仅仅是适用于城市区域范围之内的房屋，对于农村地域范畴内的房屋并不适用。

第三，存在部分处罚限额的设定出现越权情况。就像上面所讲的那样，《行政处罚法》作出规定，罚款的限额是由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会来规定的。北京市政府明显没有权力，在法律没有给出明确授权的情形下，越过北京市人大去设定行政处罚的限额 。

有必要进行租赁登记

据新京报消息，在2004年的时候存在这样一个规定，这个规定是关于《草案》的，《草案》规定出租房屋这件事必须要到有关部门去备案，然而到了今年，《草案》的规定又不一样了，今年《草案》的规定表明是房屋租赁登记制度，那么房屋租赁登记制度和备案制度到底存在着哪些不同呢？

姜明安表示，登记跟备案，于实践里是存在一些差别的，备案所含的作用也许仅仅是用来“以备考查”，登记的作用呢，情况并不止如此，除了“以备考查”之外，有关行政机关还有一点另外具有的作用，也就是能够把登记得到的信息主动地向社会或者有关方面去发布、发送，借此达成某种管理方面意义上目的的作用 。

新京报：有必要进行租赁登记吗？

薛刚凌表示：存在实施登记操作的必要性，登记具备两方面的益处，其一，在征税层面，政府能够凭借登记去收集相关信息，借此达成更为优质的征税目的。客观来讲，当下房租缴纳税款的比例并非处于较高水平，这是由于政府不掌握相关信息，不清楚究竟是谁在进行出租行为，又是谁未曾开展出租活动。其二，登记的另一好处在于能够保障安全，举例来说，倘若公安部门对承租人拥有了解，便能够针对治安展开提前预防工作，更能够实施重点监管举措，以此来预防犯罪行为的发生。

姜明安表示，他觉得，登记这件事呢，还有备案这件事，尽管给出租人增添了一定的负担，然而，和政府以及社会能够掌握相应的信息，进而便于更好地去保护租赁双方的合法权益，还有社会公共利益的那种价值相比较而言，它是契合比例原则的。

新京报：房屋租赁登记属于行政许可吗？

程洁：房屋登记备案制度属于行政许可的一种。

就法律基础而言，依据我国《城市房地产管理法》第53条的规定，针对房屋租赁这一情况，出租人与承租人理应签订书面形式的租赁合同，并且要向房产管理部门进行登记备案。建设部所颁布的《城市房屋租赁管理办法》第13条表明，房屋租赁实施登记备案制度。

签订租赁合同的当事人，应当向房屋所在地市人民政府房地产管理部门登记备案，变更租赁合同的当事人，应当向房屋所在地县人民政府房地产管理部门登记备案，终止租赁合同的当事人，同样应当向上述提及的房屋所在地市、县人民政府房地产管理部门登记备案 。第16条规定，房屋租赁申请经由市人民政府房地产管理部门审查合格之后，会颁发《房屋租赁证》，还表明房屋租赁申请经由县人民政府房地产管理部门审查合格之后，也会颁发《房屋租赁证》。由此可以看出，针对房屋租赁施行的登记备案制度，是立法授权的行政许可形式 。

新京报：草案对登记的规定与以往的规定一致吗？

程洁表示，草案所规定的许可跟《房地产管理法》规定的许可存有区别，该区别体现于，一则草案扩大了登记备案的范围，二则草案适用在城市以及农村房地产，并且《房地产法》与建设部的规定仅仅适用于城市地区。

其二，草案为出租房屋设定了宜居条件，对人均面积、治安、消防、供水供电等生活条件予以明确规定，这是《管理法》未曾规定的，等同于设置了新的许可要求。建设部的规定里虽有上述条件，然而却没有具体说明，并且在建设部公开发布的60项行政许可项目中，房屋租赁证也未被列入其中。虽说不能就此认定建设部的规定已然失效，可是从《许可法》的精神层面来看，对房屋租赁设置许可应限定在《房地产法》所规定的范围之内。

薛刚凌表示，她觉得登记不属于许可，许可是要同意后才可进行，而登记是做完相关行为之后才通报信息，该通报是有关事实情况的釆集，带有统计的意图，此属两个不同性质的事项。不应将这个范畴扩大化去理解行政许可，就像进行死亡登记，人去世了自当登记，可难道这能理解成是经过许可才可以离去才能视作一种行政许可吗？因而这并非行政许可。

安全责任书意在解决纠纷

新京报称，2004年时的草案规定，出租人需要承担治安责任，被委托人也应当承担治安责任，并且要与房屋所在地的公安派出所之间签订治安责任保证书，同时针对违反此规定的行为制定了罚则。此次的草案提出，房东要和房客签订责任书，以此明确双方的安全责任。那么，治安责任保证书跟房东和房客责任书究竟存在哪些不同呢？

姜明安表示，治安责任保证书跟房东和房客责任书存在区别。前者的确存在把公安机关维护社会安全的职责转嫁给本应受保护的百姓这样的嫌疑。而后者是明确双方在保障房屋安全这一方面，以及承租人人身安全和财产安全方面各自的义务、责任，从而让双方各自能够有效地履行。并且在今后有可能发生问题引发纠纷的时候，便于明确双方各自的责任，以及更有效地解决争议 。

新京报：有必要签署责任书吗？

薛刚凌表示，存在这样一种必要程度，责任书具备这样的实际要求，即让出租人去承担安全告知这份义务之举，目标在于保障承租者的安全。比如说，要是出租人晓得某些电器、燃气该如何安全地进行操作，那么就务必要告知承租人这种情况，原因在于承租人是会在那个环境里面生活居住的呀。 另一方面呢，责任书对承租人提出要求，就是承租人在安全方面也得承担相应责任。举例来讲，倘若出现因乱接电线而引发问题的状况，那么承租人就必须得承担由此产生的责任。责任书所起到的作用就是将上面提及的这些问题给清晰明确了一番 。

程洁表示，有必要，然而她认为规章不太适宜针对此情形作出相关规定。这是基于《合同法》第7条的规定而来，即当事人订立合同以及履行合同的时候，应当遵守法律以及行政法规。1999年涉及《合同法》实施的司法解释第4条清晰明确地规定，在《合同法》实施之后，人民法院要是确认合同无效，应当以全国人大及其常委会所制定的法律以及国务院所制定的行政法规作为依据，而不能以地方性法规以及行政规章作为依据。可以看出，在全国人民代表大会及其常务委员会，以及国务院没有做出其他规定以前，地方行政规章，甚至是地方法规，也不应该对合同加以限制。

姜明安表示，我觉得呀，政府要求双方专门去签订这种责任书好像不太有必要。草案针对双方没有签订责任书这样的合同缺陷，规定要罚款，这是违背法律的原则以及精神的。依据《合同法》第61条规定来看，合同双方当事人在合同里对于本应约定的内容没有约定或者约定不够明确的，能够协议补充；要是不能达成补充协议的，那就按照合同有关条款或者交易习惯来确定。就算出现了纠纷，也应该请求法院去裁决，而不存在任何可由或应由行政机关罚款的依据。

草案没必要无所不包

新京报：你有修改的建议吗？

薛刚凌表示，草案里的义务设定极多，普通老百姓没办法整日整夜地去查阅法条，我提议政府制作一些服务手册或者服务指南，倘若老百姓有需求，拨打个电话或者发送一封邮件，便能够获取到这东西。

程洁表明，我提议相关部门要按照“市场作原则、规制属例外”，去再度思索《草案》想要规定的项目。详细来讲，有些项目并非同一类别，那就应该分开规定。比如说，一般民居出租和对出租中介的管理不该混在一起。前者产生的争议比较少，后者却是当下租赁市场投诉的主要目标对象。

有些规定，前后存在矛盾，无法发挥其应有的作用。比如说，政府所提出的登记备案要求，与房屋的宜居要求，尤其是房屋安全方面，实际上是契合租赁市场需求的。然而，《草案》当中却同时设定了租赁信息保密制度。如此一来，租赁登记作为能够降低市场信息成本的一个平台，便失去了作用，仅仅沦为政府实施控制的一种手段。

有一些规定，其立意很不错吧，然而呢，不能不考虑现实情况而就强行施加给别人呀！就比如说，对于宜居要求方面的规定啦，它应该是通过听证会这样的一种方式来进行设定的哟，而不是依据某些想当然一般的“安居乐业”标准呢。

新京报：其他呢？

程洁表示，针对其他法律法规已然规定的项目，像流动人口登记这一情况，还有计划生育政策宣讲以及药具发放，另外还有房屋租赁税，再者是无照经营，以及利用租赁房屋从事违法活动这类，草案没必要无所不包，完全能够依照相关法律直接适用。

比如规定出租人要求承租人出示身份证明，这违反了《身份证法》的身份证查验规定，还有配合管理义务以及举报义务这类缺乏法律依据的义务条款，应当考虑借助全国人大立法或者其他较高级别的立法来达成。