北京市房屋租赁管理办法引热议！租赁登记与安全责任成焦点，专家解读新规亮点

姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任

薛刚凌 中国政法大学法学院教授

程洁 清华大学法学院副教授

新京报时事访谈员陈宝成北京报道

访谈动机

11月20日，《北京市房屋租赁管理办法（征求意见稿）》正式公布，此即草案。实际上，早在两年之前，有关部门就曾针对该草案征求意见，其最终因市民反对而被搁置。此次新草案是在原来的基础之上，进行了诸多修改。当前公众争论的焦点集中于“租赁登记、安全责任书、相关罚则”等条款。

就以上问题，我们采访了三位行政法学专家。

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第十条，出租人，应当自，与承租人，订立房屋租赁合同，之日起3日内，到房屋所在地，的基层管理组织，办理房屋租赁登记手续。

第十四条，出租人需遵照以下规定执行：（四）向承租人告知其应当遵守的、关于房屋安全使用以及治安管理方面的规定，并且要与承租人签订责任书，以此明确双方各自的安全责任 。

第三十条规定，若出租人存在未按照本办法第十条所规定的情形来登记出租房屋等状况，那么会责令其进行改正，并且还能够对其处以200元以上500元以下的罚款。

当出租人违反本办法第十四条第（四）项规定时，会责令其改正，倘若还违反了第十四条第（六）项规定的话，并且可对其所处以200元以上1000元以下的罚款。

―――摘选自《北京市房屋租赁管理办法（征求意见稿）》

行政管理应“必要和适当”

新京报社：通常来讲，人们普遍认为房屋租赁这件事是属于私人范畴之内的，能够借助合同的方式去予以解决。那么，政府具有出台相关法规展开管理行为的必要性吗？

薛刚凌表示，总体来说这是有需求的。当下城市里租赁市场正变得越来越庞大，人口流动迁移的情况也愈发频繁，我从资料中得知北京有两三百万人都面临着租房需求，租赁市场的确关系到众多当事人的利益。因而，构建一个规范且井然有序的租赁市场，对社会稳定有益，对构建和谐的秩序也有好处。要是完全依赖市场，鉴于市场本身的自律性并非足够高，存在欺诈这类不正当手段，容易造就不对等的交易，如此一来承租人的利益可能无法得到保障，出租人的利益同样可能无法得到保障。

程洁表示，房屋出租大多归属私人之间的经济关系，然而要是出现某些交易双方没办法自行跨越（或者自然知晓）的棘手因素，像信息不对称或者别的某种制度方面的阻碍，一方当事人没法知晓对方的某些信息，比如房屋是不是已经租给别人、是否存在债务方面的负担等等，那么就有可能让政府出面，强制要求一方或者双方承担某种义务 。

新京报：管理的范围应该有多大？

姜明安表示，判断政府规制行为本身正不正当，要看具体的规制措施是不是“必要和适当” 。

那所谓的“必要”，应当是为了维护公共利益，或者是保护他人权益而必定需要的，至于什么被称作“公共利益”，以及怎样去认定“公共利益”，这应由“公共利益”的主体，也就是社会公众或者人民代表机关，通过一定的方式以及途径，比如听证会、论证会、网上讨论等确定；那所谓的“适当”，主要是指符合比例原则，也就是在多种可能存在的方案中，政府要是打算实施规制，那就必须得提出多种方案，然后从中选择对财产所有权人和合同双方当事人利益损害最小、负担也最小的方案。

程洁，从对效用进行理解的这个角度来看，政府介入所具有的适当性，就在于其强制要求引发的结果，能够提供在进行交易时所需要的那种“自然市潮条件”，进而促使双方完成交易。

公民配合执法，政府可以奖励

新京报：本草案的上位法依据是什么？

姜明安表示，此项政府规章存在主要立法根据，具体有两个方面。一方面是，《城市房地产管理法》第54条规定，住宅用房的租赁，应执行国家以及房屋所在城市人民政府所规定的租赁政策。另一方面是，《治安管理处罚法》第57条有着关于房屋出租人的义务以及违反义务的法律责任的规定。如此一来，可以看出，这一规章具备法律根据。

新京报：具体到处罚条款，你觉得是否合法、合理？

薛刚凌表示，从总体上来进行观察，规定所具备的导向是正确的，然而，我提出这样一条建议，针对一些义务性的设定而言，政府应当更多地运用鼓励的方式方法，当公民予以配合的时候，应当给予奖励；而并非是通过附加义务继而实施处罚。毕竟，出租人并不拥有权力，并且还缺少手段去调查承租人的隐私。

程洁表示，具体来讲，草案罗列了25项能够展开处罚的项目，并且主要是金钱制裁，数额在200元至3万元的范围不等，她认为其中有一些条款是存在问题的。

首先，存在这样的情况，一些罚款是没有法律依据的，举例来说，除了登记义务这一情况之外，《房地产法》并没有规定其他租赁行为属于违法，并且也没有规定相应处罚，所以呢，北京市人民政府作出的相关罚款规定是欠缺法律依据的。

第二，有那种超越权限所设定的处罚。要是讲房地产管理部门责令补办手续并且还要处以罚款是有依据的，只因《城市房屋租赁管理办法》第32条规定，不登记备案不按期申报、领取《房屋租赁证》的，责令限期补办手续，并且可以处以罚款。然而建设部的规定是在合同订立之后30天，可北京市的规定却是在3天。当然了，先前的那个也仅仅适用于城市区域的房屋，并不适用于农村区域的房屋。

第三，存在着这样的情况，即有些处罚限额的设定是越权的。就如同上面所讲述的那样，《行政处罚法》作出了相关规定，罚款的限额是由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会来规定的。北京市政府明显是没有权力的，在法律没有给出明确授权的情形下，去超越北京市人大进而设定行政处罚的限额。

有必要进行租赁登记

在2004年的《草案》里，曾有这样的规定，即“出租房屋须到有关部门备案” ，然而到了今年，《草案》的规定却变成了，表述为“房屋租赁登记制度” ，那么房屋租赁登记制度跟备案制度究竟存在着哪些不一样之处呢？

姜明安表示，登记跟备案于实践里存在着一定差别，备案的作用或许仅仅是用于以备考查，而登记的作用呢，除了以备考查之外啦，行政机关还有可能让其具备将登记的信息主动朝着社会或者有关方面去发布、发送，进而达成某种管理方面目的的作用 。

新京报：有必要进行租赁登记吗？

薛刚凌表示：有必要。登记存在两个好处，其一在于征税方面，政府能够借助登记来搜集信息，从而能更优地进行征税。客观来讲，当下房租缴税的比例并不高，原因是政府没有相关信息，不清楚谁在出租，谁没在出租。其二好处是保证安全，例如公安部门若对承租人有所知晓，便能够对治安展开提前预防，能够实施重点监管，以此预防犯罪。

姜明安表示，他觉得，登记或者备案，尽管给出租人增添了一定负担，然而，相较于政府以及社会能够掌握相应信息，进而便于更好地保护租赁双方的合法权益以及社会公共利益的价值而言，这是符合比例原则的。

新京报：房屋租赁登记属于行政许可吗？

程洁：房屋登记备案制度属于行政许可的一种。

从法律基础方面来看，我国《城市房地产管理法》之中的第53条作出了规定，对于房屋租赁而言，出租人与承租人需要签订书面形式的租赁合同，而且要向房产管理部门进行登记备案处理。建设部所颁布的《城市房屋租赁管理办法》里的第13条作出规定，房屋租赁实行登记备案制度。

当事人若签订、变更、终止租赁合同，应当向房屋所在地市、县人民政府房地产管理部门进行登记备案。第16条规定，房屋租赁申请经市、县人民政府房地产管理部门审查合格以后，会颁发《房屋租赁证》。由此可见，对房屋租赁实行登记备案制度乃是立法授权的行政许可形式。

新京报：草案对登记的规定与以往的规定一致吗？

程洁表示，草案所规定的许可，和《房地产管理法》规定的许可，二者是存在区别的，其一，草案将登记备案的范围予以了扩大，草案适用于城市房地产以及农村房地产，然而，《房地产法》跟建设部的规定仅仅适用于城市地区 。

其二，草案针对出租房屋设定了宜居条件，清晰明确地规定了人均面积、治安、消防、供水供电等生活方面的条件，而这些是《管理法》未曾规定的，等同于设置了新的许可要求。建设部的规定里虽存在上述条件，然而却没有具体的规定内容，并且在建设部向公众公开发布的60项行政许可项目当中，也未把房屋租赁证列入其中。虽说不能理所当然地认定建设部的规定已然失效，不过从《许可法》的精神层面来讲，对房屋租赁设置许可理应限定在《房地产法》所规定的范畴之内。

薛刚凌表示，登记并非许可，许可是同意后才可进行，而登记是做完相关事宜后再通报信息，属于对事实情况的收集，兼具统计目的，行政许可不能被扩大化理解，像死亡登记，人死亡后需开展登记，可就此认定是要得到许可才能死亡吗，所以其并非行政许可。

安全责任书意在解决纠纷

《新京报》提到，在2004年时，草案作出要求，指出出租人需承担治安责任，被委托人也应当承担治安责任，并且要与房屋所在地的公安派出所签订治安责任保证书，同时针对违反这一规定的行为制定了罚则。此次草案提出要求，让房东和房客签订责任书，用于明确双方的安全责任。那么，治安责任保证书跟房东和房客责任书存在哪些不同呢？

姜明安指出，治安责任保证书跟房东和房客责任书存在差异。前者的确存在一种情况，即有着把公安机关用来维护社会安全的职责，转嫁给本应受到保护的百姓的嫌疑。而后者呢，是清晰地明确双方在保障房屋安全以及承租人人身和财产安全方面各自所具有的义务、责任，通过这样做，以便双方能够各自有效地去履行，并且在今后要是出现可能发生问题从而引发纠纷的时候，方便明确双方各自的责任以及有效地去解决争议。

新京报：有必要签署责任书吗？

薛刚凌称，存在着某种必要性，责任书事实上是期许出租人去履行安全告知这一义务，以此保障承租人的安全状况。比如说，倘若出租人知晓一些关于电器、燃气怎样进行安全操作的相关事宜，那么定然得向承租人阐明，原因在于承租人是要在该场所里面生活居住的。从另外一个方面来讲，责任书同样要求承租人对于安全方面要承担起相应的责任，举例而言，要是出现了因乱接电线从而引发故障问题的情况，那么承租人就必定得承担起相应的责任。责任书实际上就是将上述所提及的这些问题予以了明确界定 。

程洁表示，这是有必要的，然而，她认为规章在这方面并不适于作出规定。这是由于，依据《合同法》第7条，当当事人订立以及履行合同时，是应当遵守法律以及行政法规的。在1999年，有关《合同法》实施的司法解释第4条明确规定，在《合同法》实施之后，要是人民法院确认合同无效，那应当以全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规作为依据，而不可以将地方性法规、行政规章当作依据。可见，在全国人大及其常委会，还有国务院没有作出另外规定的时候，地方行政规章，甚至连地方法规也不应该对合同加以限制。

姜明安称，我觉得，政府让双方特意去签订这样的责任书好像是没必要的。草案针对双方没签订责任书这种合同方面的不足，规定要实施罚款，这是违背法律的原则以及精神的。依据《合同法》第61条的规定，合同双方当事人于合同里对于本应该约定的内容没作约定或者约定得不清楚的，能够通过协议来补充；若无法达成补充协议的，依照合同相关条款或者交易习惯来确定。即便出现了纠纷，也应当请求法院去裁决，而不存在任何可由或应由行政机关罚款的依据，句号。

草案没必要无所不包

新京报：你有修改的建议吗？

薛刚凌表示，草案里的义务设定真是相当众多，普通的老百姓根本没办法一整天都去查阅法条文本，我提议政府去制作一些服务手册，要不就是服务指南，如果老百姓在有需求的情况下，拨打一通电话，或者发送一封电子邮件，如此便能够索取到这类东西 。

程洁表示，我提议相关部门要依据“市场作原由、规制属例外”，再度思索《草案》打算规定的项目，详细来讲，有些项目并非同一类，那就本该各自规定，比如说普通民居租赁跟租赁中介的管理就不该搅和在一起，前者争议不多，后者却是当下租赁市场投诉的主要目标有标点符号 。

有些规定，前后矛盾，无法发挥作用。例如，政府存在登记备案要求，此要求与房屋宜居要求以及房屋安全，实际上符合租赁市场的需要，然而，《草案》当中同时规定了租赁信息保密制度，如此一来，作为一种能减少市场信息成本的平台的租赁登记，则丧失了作用，单纯变成了政府控制的一种手段。

有一些规定，其立意是良好的，然而却不能够不顾及现实情况，就强行施加给他人。比如说，像是对于宜居要求所做出的规定，它应该是借助听证会这样的方式来进行设定的，而不是依据某些想当然的“安居乐业”标准来确定的。

新京报：其他呢？

程洁表示，对于那些其他法律法规已然规定的项目，像流动人口展开登记这项事情，还有计划生育政策进行宣扬讲解以及药具予以发放的情况，另外房屋租赁税方面，还有无照经营这种情形，以及利用租赁房屋来从事违法活动这类状况等，本草案是没必要事无巨细全都涵盖进去的，是完全能够依照有关法律直接去适用的 。

对于那些欠缺法律依据的义务条款，像规定出租人要求承租人出示身份证明，这违反了《身份证法》里身份证查验的相关规定，还有配合管理义务以及举报义务等，就应该思索借助全国人大立法或者其他更高级别的立法来达成 。